药品委托生产新规核心解析：从“持有人担责”到“责任共担”

我国药品委托生产制度的发展，伴随着药品上市许可持有人（“MAH”或“持有人”）制度的建立与完善逐步深化：

2019年，修订后的《药品管理法》正式确立MAH制度，明确持有人可委托符合条件的企业生产药品，药品委托生产逐渐成为常态，对于促进产业资源优化配置发挥了积极作用。

2020年，国家药监局发布《关于实施新修订〈药品生产监督管理办法〉有关事项的公告》（2020年第47号），明确药品委托生产（B证）和受托生产（C证）的许可办理要求和申请材料，奠定了操作基础。

2022年，国家药监局发布《药品上市许可持有人落实药品质量安全主体责任监督管理规定的公告》（2022年第126号），确立了药品委托生产监管中“持有人负总责”的核心原则。

2023年10月，国家药监局发布《关于加强药品上市许可持有人委托生产监督管理工作的公告》（2023年第132号），进一步细化药品生产许可证核发、变更的申请材料、申请时间、许可证标注等要求，核心是为强化委托生产监督管理，落实持有人委托生产主体责任。

2026年初，134号公告和新修订《条例》相继出台，形成监管合力——134号公告聚焦实操，强化受托生产企业责任及加强受托生产监督管理，督促委托生产的持有人和受托生产企业共同履行保障药品质量的义务，持续提升药品质量保障水平；《条例》完善顶层设计，压实持有人全生命周期责任，二者共同推动我国药品委托生产进入“全生命周期质量共治”的深度治理阶段。

新版《条例》将加强药品生产管理作为重点修订，通过三大支柱性规定，为委托生产确立了清晰的法律边界：

《条例》明确要求，持有人需全面履行供应商审核、药品生产过程中的变更管理、药品上市放行等责任，对受托生产企业进行监督，保证药品生产全过程持续符合法定要求。

由此可见，委托生产不转嫁责任，持有人作为药品质量的首要责任人，其管理边界需延伸至受托生产全流程，需对受托方实施持续有效的监督。

为满足创新药、临床急需药品等特殊产品的生产需求，《条例》首次在法律层面明确了符合条件的药品可委托进行分段生产的具体情形（第三十二条），并对疫苗产品分段生产单独明确了要求（第三十三条）。

分段生产的核心要求是“统一质量保证体系”，开展分段生产的持有人必须建立覆盖药品生产全过程和全部生产场地的统一质量保证体系，以保证药品生产全过程持续符合法定要求。这对持有人的跨场地质量管理能力提出了极高要求。

针对中药生产的特殊性，《条例》明确规定，中药饮片生产企业应当自行炮制中药饮片，不得委托炮制中药饮片；中药配方颗粒生产企业应当自行炮制用于中药配方颗粒生产的中药饮片、自行生产中药配方颗粒，不得使用购进的中药饮片生产中药配方颗粒，不得委托生产中药配方颗粒（第三十九条、第四十条）。

该规定属于硬性合规要求，中药饮片、中药配方颗粒企业需严格遵守“自行生产、自行炮制”原则，不得通过委托生产规避监管，否则将面临行政处罚风险。

134号公告是此次新规体系中操作性最强、对企业影响最直接的文件，其核心在于通过细化规则，为受托生产企业套上责任的“紧箍咒”，同时也为委托双方高质量协作指明方向，树立“指挥棒”。

134号公告通过15项具体要求，系统构建了受托生产企业的责任框架。其中最显著的变革：将受托生产企业从以往的“被动承接和执行生产任务”，转变为“主动筛选合作方、防控质量风险”的第一道防线。

134号公告赋予受托生产企业反向尽调的义务，要求受托生产企业在接受委托生产前，对持有人及拟受托生产产品进行全面评估，评估重点涵盖持有人资质、质量管理能力以及拟受托生产产品风险因素、接受技术转移的可行性、共线生产的可行性等。经评估符合要求的，方可签署委托生产协议与质量协议。

受托生产企业应优先选择具备自主研发管理能力、掌握委托生产产品关键工艺技术的持有人开展合作。

此外，134号公告明确了受托生产企业的总体要求及应当具备的条件，并进一步细化了受托生产企业在技术转移、风险防控、质量管理体系衔接、质量信息沟通、共线生产管理、变更管理、留样和稳定性考察、产品放行等方面的具体职责。

针对高风险产品的委托生产，134号公告设定了严格的“5+3”经验门槛，同时明确例外情形，兼顾监管严格性与产业灵活性：

拟委托生产无菌药品的，原则上持有人和受托生产企业至少一方应当具有三年以上同剂型无菌药品商业化生产经验。符合以下情形之一，持有人或者受托生产企业具有三年以上同剂型无菌药品研发或者生产经验的，也可以开展无菌药品委托生产：

拟受托生产无菌药品的，受托生产企业的生产负责人、质量负责人、质量受权人均应当具有至少五年从事药品生产和质量管理的实践经验，且其中至少三年为无菌药品生产和质量管理的实践经验。拟受托生产中药注射剂、多组分生化药的，受托生产企业的生产负责人、质量负责人、质量受权人应当具有同类型制剂产品三年以上生产和质量管理的实践经验。

为规范药品委托生产许可办理流程，134号公告明确了省内、跨省委托生产的许可办理流程和要求。

第一步：受托生产企业申请《药品受托生产意见书》；

第二步：持有人向所在地省局办理B类药品生产许可事项（先B）；

第三步：受托生产企业所在地省局，根据持有人所在地省级药品监督管理部门审批情况，将委托生产的详细信息登载到受托生产企业《药品生产许可证》副本中（后C）。

若受托企业尚未持有相应生产范围的《药品生产许可证》，应当先按照规定办理C类药品生产许可，同步办理《药品受托生产意见书》，之后再按照上述“先B后C”顺序办理。

随着《条例》与134号公告的落地，“质量能力洗牌”与市场格局重塑已然开启。低水平、低管理能力的持有人和受托生产企业(CMO/CDMO)将面临加速淘汰。未来，成功合作的基础将是双方质量管理体系的深度融合与责任共担。为此，建议企业重点关注以下合规行动：